Een 17-jarige jongeman in Zeist had op 26 november 2021 in een Telegram groepschat opgeroepen: “Utrecht in opstand, nee 2G & nee vuurwerkverbod! 26-11-21, 19.30, Kanaalstraat, Be there!!! Neem je matties & vuurwerk mee.”

Die oproep ging vooraf aan een nog te houden coronapersconferentie van premier Mark Rutte en minister Hugo de Jonge. Op grond van “aanzetten tot openbare-ordeverstoring” inzake de Algemene Politieverordening (APV) greep de gemeente Utrecht in.

Tussen Zeist en Kanaalstraat Utrecht

Burgemeester Dijksma legt de jongeman een dwangsom van 2.500 euro op voor elke volgende oproep tot ordeverstoring, met een maximum van 10.000 euro. Ze beroept zich op een verbod om op een openbare plaats tot wanordelijkheden uit te dagen. Dijksma stelt de Kanaalstraat in Utrecht ‘openbare plaats’, want de jongeman heeft opgeroepen daarheen te gaan. Zijn vermeende misdraging vindt – waarschijnlijk – plaats te Zeist, of wie weet op Tenerife.

De jongen maakt bezwaar. Dit wordt een half jaar later, op 14 juni 2022, ongegrond verklaard. Burgemeester Dijksma meent dat ze in haar recht staat. Wel trekt ze de last onder dwangsom in, gezien de geconstateerde “verbetering van zijn gedrag” en de inmiddels afgenomen risico’s van de coronapandemie.

De jongen vindt het absurd en weet juridische steun te verwerven. De rechtbank Midden-Nederland vonnist nu dat Dijksma ver buiten haar boekje ging. Een groepschat van Telegram is weliswaar openbaar, maar het is geen fysieke plaats waarop politieverordening APV van toepassing kan zijn. Uitbreiding naar de online omgeving van de APV was opportunistisch.

Bovendien beging Dijksma een “ontoelaatbare beperking van de in artikel 7, derde lid, van de Grondwet neergelegde vrijheid van meningsuiting. In een gemeentelijke verordening mag de inhoud van uitlatingen niet aan banden worden gelegd. Het is een lokale regelgever (in dit geval de gemeenteraad) niet toegestaan om grondrechten te beperken wanneer een dergelijke beperking niet kan worden teruggevoerd op een wet in formele zin.”

Online paragraaf APV Almelo

Echter, elders is die APV aangepast om online te kunnen optreden. Interessant is een aanpassing van de APV met een online paragraaf door de gemeenteraad van Almelo. In de APV van Almelo staat: wanneer een online uiting leidt of kan leiden tot een ordeverstoring in de openbare ruimte, kan de burgemeester diegene een last onder dwangsom opleggen met als doel verwijdering van die uiting. Ook de hostingpartij en het platform (Telegram) kunnen worden aangesproken met een beroep op ‘notice and take-down’. Letterlijk:

Artikel 2:1b Digitale ordeverstoring
1. Het is verboden om via digitale middelen, onder andere via internet, virtuele ruimtes en sociale media, uitingen te doen, te delen en/of in stand te laten, die kunnen leiden tot een fysieke verstoring van de openbare orde binnen het grondgebied van de gemeente Almelo, dan wel voor het ontstaan van een ernstige vrees daarvoor.

2. Onverminderd het bepaalde in artikel 54a van het Wetboek van Strafrecht is het beheerders van websites, domeinnaamhouders, hostingproviders en sociale mediaplatforms verboden om uitingen, als bedoeld in het eerste lid, die via hun communicatiedienst worden gedaan:
a. te delen of verder te (laten) verspreiden;
b. in stand te laten; of
c. online toegankelijk en/of zichtbaar te houden.

3. Beheerders van websites, domeinnaamhouders, hostingproviders en sociale mediaplatforms zijn verplicht om, op last van de burgemeester, uitingen als bedoeld in het eerste lid, te blokkeren, te verwijderen en verwijderd te houden, al dan niet via hun eigen notice-and-takedown procedures.”

De burgemeester van Almelo (nu Arjen Gerritsen, VVD) weegt dit af tegen de grondrechten als vrijheid van meningsuiting en het recht op demonstratie. Dit is verstandiger dan het “online gebiedsgebod” van Utrecht, want deze online APV poogt niet uitingen vooraf te voorkomen.

Verkeerde formulering Kamervragen D66

Maar D66 vreest dat toch de Grondwet in het geding is. In antwoord op Kamervragen over dit Almelose perspectief stelt minister van Justitie Yesilgöz-Zegerius - op voorspraak van de Directie Veiligheid en Bestuur van J&V - het volgende:

“Een digitaal gebiedsverbod lijkt te impliceren dat iemand zich niet online mag begeven. De burgemeester van Almelo heeft mij laten weten dat de reikwijdte van artikel 2:1b van de APV van Almelo zich beperkt tot online uitingen die kunnen leiden tot fysieke verstoringen van de openbare orde binnen de gemeentegrenzen van Almelo.”

De vragenstellers Joost Sneller en Hind Dekker-Abdulaziz (beiden D66), spreken in hun vragen steeds van een “online gebiedsverbod” en brengen dit in verband met mogelijke schending van de Grondwet. Echter, in de gewijzigde APV van Almelo gaat het daar helemaal niet over.

De online aanvulling van de APV van Almelo behelst geen voorkomen van toekomstige uitingen, maar het verwijderen van reeds gedane uitingen die toekomstige daden tot gevolg kunnen hebben. Ook de strafwet, zo benadrukt Yesilgöz-Zegerius nog eens, voorziet niet in het verbieden van mogelijk toekomstige uitingen.

Vraag: geldt de Almelose wet ook voor personen in bijvoorbeeld Enschede die oproepen doen om de stoplichtrust in Almelo te gaan verstoren. Het antwoord: ja. De minister: “Overigens is het opleggen van bestuurlijke maatregelen wegens het verstoren van de openbare orde aan personen die niet woonachtig zijn in de betreffende gemeente niet ongebruikelijk. Dit gebeurt bijvoorbeeld ook in het geval van voetbalhooligans die een gebiedsverbod krijgen als gevolg waarvan zij in andere gemeente, bijvoorbeeld een speelstad, geen wedstrijden meer mogen bijwonen.”

Toch pleidooi gebiedsverbod

Overigens werken Binnenlandse Zaken, Justitie en Veiligheid en Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) aan een “handreiking sociale media monitoring door gemeenten”. Die had er al moeten zijn, maar heeft meer voeten in de aarde dan verwacht. Hierbij speelt een plotseling ongenoegen van vele burgemeesters vanwege onmacht tot online optreden.

Immers, Dijksma reageerde op haar verlies met een pleidooi in NRC, met veertig burgemeesters ondertekend, onder de kop “Geef ons instrumenten om rellen te voorkomen”. De portee: “Het wordt tijd dat Den Haag zich buigt over de mogelijkheid voor burgemeesters om vooraf iets te doen tegen online aangejaagde rellen en ander geweld.”

Het pleidooi is wat verwarrend. Willen de burgemeesters ingrijpen als de uitingen voor oproepen tot rellen en geweld al zijn gedaan, zoals in Almelo? Of willen ze vervolgens de toekomstige uitingsvrijheid beperken van degenen die deze oproepen deden? Dat laatste niet, lijkt althans:

“Het gaat hier nadrukkelijk niet om het inperken van de vrijheid van meningsuiting. Wij staan pal voor dit grondrecht. Wie een online gebiedsverbod krijgt, mag zijn mening blijven geven en zijn ongenoegen uiten. Hoe ongezouten ook.”

Censuur of niet?

Burgemeester Halsema van Amsterdam staat centraal in de berichtgeving. Ze begon met Amsterdam reeds in oktober 2022 een proefproject voor een ‘online gebiedsgebod’. Het doel: juridische duidelijkheid verkrijgen over bevoegdheden van de burgemeester om online aangejaagde openbare ordeverstoringen te voorkomen. In de brief aan de gemeenteraad is de aanleiding tot het online ‘gebiedsverbod’ de geweldsdreiging door drillrappers.

Afgelopen week stuurde Halsema weer een brief over die proef aan de gemeenteraad Amsterdam, als gevolg van de gerechtelijke veroordeling van het optreden van collega Dijksma in Utrecht. Ze wil niet de APV maar de landelijk vastgelegde Gemeentewet aangrijpen om online op te treden. “Ook daarin staan bevoegdheden van burgemeesters over de handhaving vastgelegd.”

Nog steeds de vraag: alleen aanpakken van gedane uitingen of ook herhaling voorkomen? Dat laatste; het pleidooi behelst preventie, het verbieden tot het herhalen of kracht bijzetten van gedane oproepen tot geweld. Dat kan bijvoorbeeld door vermeende relschoppers te verbieden bepaalde sociale media te gebruiken, denkt Halsema.

Proefproces uitlokken

Halsema begrijpt dat ook dit juridisch moeilijk kan standhouden maar is bereid om een proefproces uit te lokken met als risico dat Amsterdam “door een rechter wordt teruggefloten”. In dat geval is de Tweede Kamer aan zet om met wetgeving te komen, vinden Halsema en andere burgemeesters. Met nog steeds de vraag: willen ze ook censuur? Nog afgezien van de vraag: zou zo’n bevoegdheid effect sorteren en kun je haar handhaven?

Het Cyber Science Center van de NHL Stenden Hogeschool in Leeuwarden deed al het nodige onderzoek op dit terrein, zoals naar de mogelijkheid om de APV in te zetten. De uitkomst was, al voor de rechter dit veroordeelde, dat Utrecht fout. De APV aangrijpen is al snel strijdig met de Grondwet. Wel vinden de onderzoekers Willem Bantema, Sipke de Vries en Suzanna Twickler dat het parlement een poging kan doen om de Gemeentewet te wijzigen.

Bantema en De Vries keken nog eens extra naar online monitoring door gemeenten bij digitale dreigingen. Dit onderzoek uit 2022 heeft als conclusie’, populair gesteld, dat gemeenten die monitoren maar wat aanrommelen zonder de juridische consequenties te overzien. Ze stuiten al snel op de grenzen van AVG en het EVRM.

Recent deden Bantema en collega’s onderzoek naar bevoegdheden en interventiemogelijkheden
van burgemeesters en voorzitters van veiligheidsregio bij (dreigende) digitale incidenten voor het Nederlands Intituut Publieke Veiligheid in Arnhem. Een van de aspecten is online aangejaagde ordeverstoring. Ook hier luidt de conclusie dat bevoegdheden beperkt zijn.

De club van gemeenten VNG heeft een praktische handreiking voor online veiligheid, met heel veel te zetten stappen en bronnen (zoals een Nationaal Crisisplan Digitaal), maar weinig concrete wettelijke mogelijkheden. Dit werpt de vraag op of gemeenten ieder voor zich intensief met de monitoring en bestrijding van online dreigingen in de weer moeten gaan, of dat je dit beter aan clubs als NCTV kunt overlaten.

Dan bellen we wel even...

Bantema meent dat ook de Gemeentewet de fysieke omgeving behelst niet het online publieke domein. Hij ziet wel mogelijkheden om ook de vrijheid van meningsuiting te beperken ingeval de veiligheid ernstig in het geding is. Dus dit wordt dan een verdergaande bevoegdheid zoals opgetuigd met de APV in Almelo.

En hoe voer je dat uit? Een hooligan met een stadionverbod kun je een meldplicht opleggen voorafgaande aan de wedstrijd en een boer op weg naar het provinciehuis of coronawappie met stengun op weg naar het Binnenhof kun je pogen staande te houden. Echter, voer je een ‘gebiedsverbod’ voor Jeremy uit als hij dreigt een vermeende vijand neer te steken of de gewelddadige revolutie tegen de regering-Rutte uitroept?

Telefoon afpakken? Fysiek volgen? Iedere vriend van wie hij de telefoon kan gebruiken eveneens? En medestanders die de dreigementen zullen overnemen? Wat te doen met codetaal die door betrokkenen wordt begrepen als een oproep om te gaan rellen?

Of als ze elkaar even opbellen in plaats van een openbaar Telegram-kanaal te gebruiken. Sinds burgemeesters en ministers last hebben van de mogelijkheid dat ook hun sms- en WhatsApp-berichten onder openbaarheid van bestuur vallen, bellen ze veel vaker want gesprekken zijn – nu nog – vrij van speurende journalisten en andere lastpostens.

De afgelopen jaren zijn jongeren opgepakt wegen opruiing. Veroordelen wegens een reeds gedane oproep tot rellen is ook mogelijk, zoals bijvoorbeeld de celstraf in 2021 voor jongemannen in Goes die opriepen tot rellen.

Moet je burgemeesters dan uitgebreide middelen moet geven voor online preventie als die op wettelijke en praktische grenzen stuiten bij de handhaving?