Burgerlijke controle door websites faalt
Steeds meer prestaties van overheden en andere publieke instanties verschijnen op websites. Maar doen burgers daar ook iets mee? Nee, nauwelijks. Toch hebben de sites wel effect.
Voorbeeld 1: Ouders staan voor de vraag naar welke middelbare school zij hun dochter willen sturen. Ze kijken op internet naar de kwaliteitskaarten van scholen. Op basis van deze informatie selecteren zij de school die volgens hen het beste is voor hun dochter.
Voorbeeld 2: Een man heeft van zijn specialist gehoord dat hij een bepaalde operatie nodig heeft. In zijn ziekenhuis geldt echter een lange wachttijd. Geen nood, want hij zoekt op internet naar een alternatief en laat zich daar opereren.
Voorbeeld 3: Een burger constateert op internet dat bij hem in de buurt een fabriek voor gevaarlijke stoffen staat, die door de inspectie Milieuhygiene is gewezen op enkele tekortkomingen. Hij schrijft samen met zijn buren een brief naar de fabriek, waarna de vereiste maatregelen worden toegezegd. Een maand later ziet hij op internet dat dat inderdaad is gebeurd.
Het zijn prachtige voorbeelden waarmee bestuurswetenschapper Albert Meijer de hoofdstukken begint in zijn boek Vreemde Ogen Dwingen, dat vorige maand verscheen bij Boom Juridische Uitgevers in Meppel. Maar ze zijn niet gebaseerd op de praktijk; het zijn ideaalbeelden. Want in werkelijkheid gebruiken burgers websites waarmee ze de publieke sector kunnen controleren niet of nauwelijks. En zelfs als ze de websites bekijken, leidt het meestal niet tot de keuze voor een andere school, ziekenhuis of woonlocatie.
Dat concludeert Albert Meijer na een onderzoek dat hij vanaf najaar 2002 hield naar de betekenis van internet bij de controle van publieke instellingen. Voor zijn studie sprak Meijer onder meer met ministeries, provincies en gemeenten, scholen, maatschappelijke organisaties, belangenclubs, burgerverenigingen, journalisten, en webmasters.
Weggegooid geld dus, zou je kunnen zeggen, die websites met de prestatiecijfers van scholen, online risicokaarten en de wachtlijsten van ziekenhuizen. Want die drie soorten websites betrok Meijer in zijn onderzoek. Burgers komen nauwelijks in actie door deze sites. Toch is dat niet het belangrijkste, want andere partijen gebruiken de sites wél, en ze dwingen toch tot betere prestaties.
Kwaliteitskaarten scholen bij Trouw
Maar in eerste instantie lijkt alles nog negatief. Beginnen we bijvoorbeeld met de sites van de Onderwijsinspectie en dagblad Trouw met daarop de zogeheten kwaliteitskaarten van scholen. Uit een enquête bleek twee jaar geleden dat slechts twee procent van de ouders internet betrekt bij de schoolkeuze. Internetdebatten naar aanleiding van de online rapportcijfers zijn er ook niet of nauwelijks.
Maar de ouders zijn maar één partij. De websites met schoolprestaties worden namelijk wel gebruikt door lokale media, die erover publiceren. Dat leidt ertoe dat scholen bang zijn voor reputatieschade, bleek uit gesprekken met scholen. Het is dus een tweetrapsraket.
Maar de nadruk op cijfers is ook gevaarlijk, stelt Meijer, want het leidt af van het onderwijs zelf. Zo vertelden scholen hem ook dat ze strategisch gedrag vertonen om de prestatiecijfers op te krikken. Ze richten zich bijvoorbeeld alleen op de kinderen met de allerslechtste of de allerhoogste cijfers: bij die groepen valt het snelst een verbetering van het gemiddelde te krijgen. De gemiddelden zeggen ook niks over bijvoorbeeld de sfeer op de school.
Wachtlijsthulp AD
Ook komt het nauwelijks voor dat patiënten hun ziekenhuis aanspreken omdat ze op internet zien dat hun hospitaal een langere wachttijd heeft dan een andere zorginstelling. De wachtlijstmonitoren op de websites van het Algemeen Dagblad en de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ) worden wel redelijk bezocht. Maar mensen houden er dan rekening mee, maar kiezen niet voor een ander, concludeert Meijer.
Het AD ontvangt over de wachtlijsthulp 30 e-mails per week, de NVZ maar enkele. Er vindt toch maar weinig publieke controle plaats, want er is nauwelijks online debat tussen patiëntenverenigingen en ziekenhuizen, of online over de wachtlijsten.
Toch sorteert de publicatie effect: zorgverzekeraars spreken ziekenhuizen aan en huisartsen en het personeel van ziekenhuizen nemen de instellingen er de maat mee. En wederom zijn de media een belangrijke partij. Lokale kranten noemen de cijfers op internet in artikelen over de ziekenhuizen in hun buurt. Reputatieschade dreigt weer.
Ziekenhuizen zelf gebruiken de vergelijking met collega-instellingen om maatregelen te nemen, dan wel te vluchten in 'strategisch gedrag'. Volgens het ministerie van Volksgezondheid blazen ziekenhuizen de wachttijden voor de sites op, om maar meer geld te krijgen van zorgverzekeraars. Andere ziekenhuizen weigeren patiënten met wie een slechte score kan worden behaald, of verhogen de prijzen voor zorg zonder dat de prestatie verbetert. Opnieuw rijst de vraag: leuk al die cijfers op internet, maar wat zeggen ze nog?
Wat nou risico?
Op de online kaarten met omgevingsrisico's, zoals vuurwerkopslagplaatsen en chemische fabrieken, ontvingen provincies en gemeenten waarmee Meijer sprak nagenoeg nul reacties. De meeste staan al een paar jaar op internet. Meijer vond geen aanwijzingen dat mensen de kaarten bekijken om te bepalen of ze ergens willen gaan wonen. Ook makelaars, bedrijven en media gebruiken de kaarten niet.
Toch heeft de openbaarheid wel effect: gemeenten en bedrijven zorgen uit angst voor negatieve publicatie dat de rampenplannen en de vergunningen op orde zijn. Net als in het onderwijs en de zorg, geldt hier dus volgens Meijer opnieuw het principe van 'vreemde ogen dwingen'. Dat die vreemde ogen niet van burgers zijn, doet er uiteindelijk minder toe.
De conclusie van het onderzoek van Meijer is dat organisaties wel beter hun best gaan doen na de openbaarheid van informatie op internet, maar meer uit p.r.-overwegingen. Interessant gevolg van internet is dat vervolgens het publiek de media kunnen controleren: gebruikt een krant verkeerde cijfers dan kan de lezer dat zelf zien op internet.
Geïsoleerde data
"Waar media vaak eenzijdig berichten, daar zullen debatten op internet tussen burgers, maatschappelijke organisaties en andere partijen een tegenwicht kunnen bieden," vindt Meijer. "Maar juist debatten over het presteren van scholen, ziekenhuizen en andere publieke instellingen vinden nog nauwelijks plaats, ten minste niet naar aanleiding van concrete informatie op internet. Terwijl bij internet juist die informatie makkelijk kan worden gekoppeld aan een debat."
Maar het manco aan de sites die hij heeft onderzocht is toch wel dat de cijfers en gegevens te weinig in hun context worden geplaatst. "Overheden moeten er wel een verhaal bij houden, niet slechts cijfertjes op internet zetten, anders heb je er nog niks aan," aldus Meijer.
Het gevaar van allerlei prestatiecijfers op internet blijft volgens Meijer het ontstaan van een 'afrekencultuur'. Hij noemt dat 'McDonaldization': te veel nadruk op kwantiteit, niet op kwaliteit.
Juist geen afrekencultuur
De angst voor een afrekencultuur leeft totaal niet bij Hein Alberda van de Stichting Rekenschap, de club die actie voert voor meer publieke verantwoording door de overheid. "McDonaldization? Daar ben ik het dus helemaal niet mee eens. Hoe meer middelen, hoe meer openbare informatie waarop de overheid is af te rekenen, hoe beter!" zegt hij.
Was er maar een 'afrekencultuur', vindt Alberda: "Noem dan eens een minister of wethouder die is afgetreden omdat uit cijfers bleek dat zijn beleid niet goed was! Nee, die moeten altijd aftreden om andere incidenten, bijvoorbeeld omdat ze naar de hoeren gaan, of corrupt waren, et cetera. Dan duiken de media erop, niet als het beleid slecht is."
Albeda vindt het niet dat Meijer bewijs aandraagt dat prestatiesites niet werken: "Personen nemen bij een aankoop ook niet altijd een Consumentengids mee, maar de testen in de gids hebben wel een enorme invloed. Als slechts twee procent van de ouders de schoolkeuze bepaalt door de kwaliteitskaarten op internet, dan dient zo'n site nog een doel. Zeker als je ziet dat de openbaarheid van internet wel doorwerkt in de organisaties zelf. En ze leiden wel degelijk tot discussie, maar niet op internet zelf."
De verwachtingen van de effecten van websites zijn veel te groot, vindt Albeda. Ze overschatten internet en doen te weinig om informatie begrijpelijk te presenteren. "Natuurlijk komen mensen niet meteen in actie als ze een site hebben bezocht. Ministeries doen bijvoorbeeld veel moeite om de begrotingscijfers op internet te zetten, maar de begroting wordt daardoor niet werkelijk inzichtelijk voor de burger. Al het taalgebruik is technocratisch op die sites, het roept niet op tot een reactie bij de burger."
De online risicokaarten vindt Albeda wel geldverkwisting. "Zoals ze nu zijn, kan je je afvragen hoeveel geld daaraan is besteed en wat nou echt het effect van de kaarten zijn? Veel overheden hebben geen oprechte wens om een reactie uit te lokken."
Nog te veel geheimen
Overheden laten ook vergelijke onderzoeken (benchmarks) uitvoeren door adviesbureaus op allerlei terreinen. Die vergelijkingen lijken Albeda informatie die bij uitstek op sites moet komen. Maar dat gebeurt nog steeds niet. Als voorbeelden noemt Albeda cijfers over uitgaven voor rioleringsnetten en de opbrengsten van het parkeerbeleid. Op de site Riool.net kunnen gemeenten elkaar al onderling vergelijken, maar de cijfers zijn niet openbaar voor de burger.
Albeda: "Terwijl zo'n benchmark wel is uitgevoerd met publiek geld. En bij de cijfers over parkeerbonnen zijn gemeenten zijn natuurlijk bang voor een volkswoede als blijkt dat ze veel meer ophalen met boetes dan een andere gemeente."
Rapporten die door externen voor de overheid worden uitgevoerd worden soms afgeschermd van de openbaarheid, doordat overheden claimen dat het bedrijfsgevoelige informatie is. Op basis het 'bedrijfsbelang' van de leveranciers van informatie wijzen ze verzoeken op basis van de Wet Openbaarheid Bestuur af.
Verdronken kalf
De meeste sites ontstaan ook pas na een of andere vormcrisis, zoals de risicokaarten na de Enschedese vuurwerkramp, of wachtlijsten na grote verontwaardiging daarover Oftewel: de overheid wacht met het zelf openbaar tot de situatie al uit de hand is gelopen. Internet veranderde daar nog weinig aan. Minister voor 'bestuurlijke vernieuwing' Thom de Graaf probeert daarin verandering te brengen met zijn 'Andere Overheid', onder meer vervat in zijn notitie 'Op Weg Naar Een Elektronische Overheid' uit juli 2004.
In een voorwoord bij het boek 'Vreemde Ogen Dwingen' schrijft minister De Graaf enthousiast te zijn over internet als medium voor publieke controle. De overheid maakt te weinig gebruik van burgers en maatschappelijke organisaties om haar taken te controleren, ze doet te veel zelf, vindt De Graaf. "De overheid zal meer naar 'metatoezicht' moeten - toezicht op het toezicht zelf. "Burgers en organisaties moeten zelf worden ingeschakeld om de publieke sector te controleren. (...) Absolute voorwaarde voor succes hiervan is dat de transparantie wordt vergroot," schrijft de minister.
"Met name internet biedt belangrijke nieuwe mogelijkheden om effectieve horizontale verantwoordingsrelaties te creëren, immers 'vreemde ogen dwingen'," aldus De Graaf. Het onderzoek van Meijer hiernaar signaleert nog maar eens de potentie van internet als instrument om de burger een actieve rol te geven bij het toezicht, oordeelt de minister. 'Sterk aanbevolen!" schrijft De Graaf over het boek van Meijer.
Maar de woorden van De Graaf zijn niets nieuws. In 2001 deden twee overheidscommissies al adviezen over de openbaarheid van overheidsinformatie. De commissie Wallage adviseerde de overheid 'pro-actief' informatie via internet beschikbaar te stellen. Toch is de praktijk anno 2004 nog altijd anders; voor echt interessante informatie moet nog altijd vaak eerst een beroep op de Wet Openbaarheid Bestuur worden gedaan.
Zo kregen de privacy-actievoerders van Bits of Freedom na een WOB-verzoek deze zomer een onderzoek van de politie over het gebruik van verkeersgegevens van telefonie. De documenten werden eind juli naar BoF gestuurd door het ministerie van Economische Zaken, dat de ingescande papieren eerder deze week al op internet zette. Dat gebeurde een paar dagen voor een radio-uitzending waarvoor BoF de primeur zou leveren.
"Het kabinet merkt nadrukkelijk op dat het hoogste doel niet bestaat uit het op internet plaatsen van alle informatie," schreef minister De Graaf zelf eerder dit jaar nog in een brief aan de Kamer over een rapport over de toekomst van de Wet Openbaarheid Bestuur. "De informatie zal voor uiteenlopende doelgroepen steeds goed vindbaar, toegankelijk en begrijpelijk moeten zijn."
Actief openbaarmaken
Dat rapport werd in januari 2004 opgesteld door zes onderzoekers van de Universiteit van Tilburg. Ze schrijven bijvoorbeeld: "Actieve openbaarmaking via het internet zou niet langer vrijblijvend moeten zijn. Niet alleen zouden bestuursorganen verplicht moeten worden om via het internet systematisch bekend te maken over welke informatie zij beschikken, ook zouden zij passief verstrekte informatie actief openbaar moeten maken."
Het publiceren op websites is niet alles. De overheid moet op internet meer doen, vinden de Tilburgse onderzoekers. Er moeten 'standaarden' komen om de informatie te verstrekken en voor de inhoud van websites moet een 'onderhoudsplicht' gelden, ook met levering van gepersonaliseerde informatie op grond van aangegeven behoeften van burgers en groepen.
In de Verenigde Staten bestaat er een Electronic Freedom of Information Act (FOIA, een soort WOB), die onder meer bepaalt dat overheidsinformatie die twee maal is verstrekt aan burgers op internet gezet moet worden in zogeheten 'reading rooms'. Tevens wordt daar informatie verstrekt over weigeringen op verzoeken om informatie en de reden(en) voor weigering. Uit onderzoek blijkt dat na de FOIA in 2000 zou zijn gebleken dat de 'reading room' heeft geleid tot een enorme daling van het aantal FOIA-verzoeken.
De Nederlandse regering vindt dat het nog niet zo'n vaart hoeft te lopen. Twee jaar geleden luidde het kabinetsstandpunt nog dat er eerst "nader onderzoek moet komen naar de technische en financiële haalbaarheid, de consequenties en de noodzakelijke voorwaarden voor de interne organisatie en de informatie-infrastructuur van de overheid." Minister De Graaf beloofde dit jaar wel dat op drie gebieden - onderwijs, milieu en binnenlandse zaken - alle informatie in 2006 standaard op internet moet worden gezet.
Bezwaar bij bezwaar via e-mail
In de tussentijd blijft het aanmodderen met de elektronische overheid waar De Graaf zo van droomt. Sommige instellingen grijpen een vermeend gebrek aan rechtsgeldigheid aan op allerlei dingen niet via internet of email te regelen. Een bezwaarschrift tegen de komst van een TBS-kliniek in Almere, die via e-mail was ingediend door bewoners van de Stripheldenbuurt, werd door de gemeente Almere afgewezen.
De reden: via e-mail gestuurde bezwaarschriften accepteert Almere niet, omdat er geen handtekening onder staat. De CDA-fractie in Almere protesteert daar tegen en eiste woensdag dat bezwaar maken wel via e-mail moet kunnen.
Dankzij internet valt het beleid van Almere op dit punt ook mooi te controleren met die in andere gemeenten. Dan blijkt dat de gemeente Wierden inwoners zelfs via een webformulier bezwaarschriften laat indienen. Als 'handtekening' moeten ze hun sofi- en paspoortnummer invullen in een van de vakjes op de webpagina.
En in de gemeente Hellendoorn doen ze ook niet zo moeilijk over gemailde bezwaarschriften. "Er zijn geen wettelijke belemmeringen om via e-mail binnengekomen bezwaarschriften e.d. in behandeling te nemen. De kans dat een rechter negatief over deze handelwijze zal oordelen wordt zeer klein geschat," staat er op de gemeentelijke site van Hellendoorn.
Soms is internet dus wel heel makkelijk om gemeenten te vergelijken...
Tonie van Ringelestijn, 16 september 2004
Websites voor controle op de publieke sector
"Hoe hard is het gebrom hier?"
Geluidsnet
Burgers meten met behulp van goedkope Linux-computers en microfoons zelf de geluidsoverlast rond Schiphol die 'live' op internet is te volgen.
"Hoeveel kans heb ik hier om dood te gaan aan kanker door milieuvervuiling?"
Recht Om Te Weten
Website met kaarten met kankerkansen in de regio's IJmond, Rijnmond en Nijmegen, samengesteld door twaalf provinciale Milieufederaties, de Stichting Natuur en Milieu en de Katholieke Universiteit Nijmegen.
"Hoe doet de school van m'n kind het?"
Kwaliteitskaart Scholen
De Onderwijsinspectie publiceert de rapportcijfers over de scholen uit basis- en middelbaar onderwijs. Dagblad Trouw publiceert deze ook op zijn site op een andere manier.
"Hoe snel kan ik geopereerd worden?"
Wachtlijsthulp
Het Algemeen Dagblad maakt de wachtlijstcijfers van ziekenhuizen op internet toegankelijker dan de vereniging van ziekenhuizen dat zelf doet.
"Hoe goed is mijn hospitaal?"
Prestatiecijfers ziekenhuizen
Ziekenhuizen moeten hun prestatiegegevens aan de hand van lijsten indicatoren naar de Inspectie van de Gezondheidszorg sturen. Op 23 augustus 2004 hadden honderd instellingen daaraan voldoen. De inspectie zet dit later dit jaar online.
"In welke gemeente moet ik het meeste betalen?"
Atlas van de Lokale Lasten
Site gemaakt door de Rijksuniversiteit Groningen.
"Waar in mijn woonomgeving kan het flink fout gaan?"
Risicokaarten
Zie voor meer links naar de kaarten: dit eerdere verhaal in Netkwesties.
"Wanneer loopt de villakelder onder?"
Grondwaterstanden in Wassenaar
Sinds 9 september 2004 zet de gemeente Wassenaar de grondwaterstanden online.
"Waardoor stinkt het hier zo?"
Emissieregistratie.nl
Deze site van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) biedt toegang tot de jaarlijkse registratiecijfers van de uitstoot van schadelijke stoffen.
"Hoe werken zes zelfstandige bestuursorganen?"
Handvestgroep Publiek Verantwoorden
Website met rapporten van onafhankelijke visitaties bij onder andere de Informatie Beheer Groep, het Kadaster, het Centraal Orgaan opvang asielzoekers en de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW).
En verder:
Stichting Rekenschap
Algemene Rekenkamer
Nationale Ombudsman
|
*) Vreemde ogen dwingen; De betekenis van internet voor maatschappelijke controle in de publieke sector, Albert Meijer, augustus 2004, 127 pagina's, ISBN 90-5454-483-x
|
